【行业观察】完善我国金融消费者权益保护的对策研究

　　｜李万超 凌冰 供职于中国人民银行辽宁省分行，韩震澳 供职于中国银联辽宁分公司

　　金融消费者是金融市场的主要参与者与金融体系的重要组成部分。本文建议我国应持续健全金融领域消费者权益保护制度框架，完善权益保护的事前与事后制度，发挥金融科技在权益保护中的创新作用，推动形成精准的金融教育体系，以金融消保工作为切入点，提升金融业综合服务能力与水平。

　　金融消费者是金融市场的主要参与者与金融体系的重要组成部分，享有自主选择权、财产安全权、公平交易权等多项权益（表1）。加强消费者权益保护是增强金融市场活力、提升消费者信心以及防范金融风险的重要工作，具有三方面重要意义：一是保护金融消费者权益有利于鼓励正当竞争，形成基于合法依规、诚实守信与信息公开的金融机构经营格局。二是保护金融消费者权益有利于提高金融市场服务能力与水平，规范、引导和增强金融机构针对不同年龄段与不同阶层人员的服务精准度。三是保护金融消费者权益有利于提高金融机构自身的核心竞争力与经济效益，加强消费者对金融欺诈的风险识别能力，从消费端规范金融机构行为。

　　资料来源｜《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（〔2015〕81号）。

　　强化立法支持与制度保障。世界各国均从立法角度加强对金融消费者权益的保护（表2）。一是注重保障消费者的知情权和自主选择权。美国出台的《消费者权益保护法案》中的《诚信法案》明确规定，金融机构及时告知利率、服务费以及其他成本，消费者有选择和不选择的权利。韩国2020年颁布《金融消费者保护法》，设定金融委员会登记制度，新设金融商品咨询业，充分尊重金融消费者对金融商品的取得和处分决定。

　　二是充分保障金融消费者的隐私权益。美国1978年相继制定《财务隐私权法》《金融服务现代化法》《联邦电子通讯隐私法案》等一系列法律法规，充分将客户隐私的收集与保护融入到金融活动中。加拿大分别在1982年和2001年颁布《隐私权法》和《个人信息保护和电子文件法》，对消费者的隐私权，特别是电子信息层面进行了权威性的界定与保护。日本制定《个人信息保护法》和基于此的《在金融领域保护个人信息的有关指导方针》，明确信息时代个人信息收集与利用的保护责任。

　　三是注重保护金融消费者的公平对待权。英国金融行为监管局（FCA）将监管核心目标定为金融消费者获得公平待遇、公平竞争和保证金融市场良好运行。日本从1996年开始持续推进金融系统改革，连续制定《消费者合同法》《防止不正当奖品及不正当表示法》《反私营垄断及保障公平交易法》等一般性法律法规，防止金融业垄断经营与不正当竞争，维护消费者公平获取金融服务的权益。

　　健全权益保护与纠纷解决机制。一是事前防止制度。事前防止制度是指对金融机构行为、产品开发以及广告宣传进行规范，以防止侵害消费者的事件行为。

　　其一，设置专门保护金融消费者权益的监管机构。加拿大在2001年成立金融消费权益保护署（FCAC），专司实施银行、保险与证券业的金融消费者权益保护工作，独立开展金融机构书面报告审查与现场检查，加强合规管理。美国2010年设立具有独立和统一性质的消费者金融保护局（CFPB），具有一定的立法和执法权限并实施独立监管权，同时也明确金融消费者保护与审慎监管具有同等重要的法律地位。

　　其二，加强对金融机构产品信息的充分披露与说明。韩国要求金融机构在产品销售中及时披露金融商品属性、利率、风险保障范围以及金融服务费与中途全额还款手续费等重大事项的说明义务。日本规定金融产品及衍生品的利率、风险等要素需要向消费者提供书面或其他形式说明，同时规定了适应性原则与书面原则。其中，适应性原则指的是，销售人必须以适合投资者的知识、经验和财产等的方式进行销售，且不得向特定的人员销售一定的商品。书面原则则指除了签订金融商品销售合同以外，还必须在签订合同之前及之后分别向客户提供书面资料。

　　其三，注重金融产品宣传的合法依规性。韩国规定金融商品宣传相关广告中必须包含产品本身及风险等事项。日本专门出台《奖品表示法》以禁止诱导、夸大、风险规避等不正当宣传，金融商品广告必须包含发行方名称、手续费和担保金等要素，对于难以理解的金融商品要通过适当方式予以清晰表述。

　　二是事后保护制度。该制度指对已经发生的消费者权益侵害予以及时补偿，解决纠纷，又称事后救济制度。事后保护制度主要包含纠纷解决机制与消费者补偿机制。纠纷解决机制层面，大部分国家设定了较为规范的消费者投诉处理流程。美国十分重视金融消费者的咨询与投诉工作，相关工作由金融机构主动处理，处理未成的根据案件属由联邦储备委员会、货币管理局、联邦存款保险公司等监管机构处理。英国建立了金融消费者权益纠纷特殊解决机制(FOS），该制度仅处理资产规模较小的个人、企业和社会团体提出的诉讼，一般要求金融机构给予消费者一定的经济补偿，设置调查专员开展第三方调查工作，直接向FSA负责，具有无偿性、便捷性、高效性和专业性等特点。加拿大设立了外部独立的第三方机构作为解决金融权益纠纷的最终手段。韩国规定2000万韩元及以下的小额纠纷事件在纠纷调解程序结束之前，相关机构不得提起诉讼，以减轻金融消费者的权利救济相关负担。消费者补偿层面，美国1934年成立联邦存款保险公司，并以此为主体开展政策性的存款安全保险制度，后于1991年11月27日美国参众两院通过了《1991年联邦存款保险公司改进法》。欧盟基于《欧共体存款保险计划指令》开展欧洲共同存款保险制度，英国、韩国、日本、新加坡等国家也都建立了具有自身特色的存款保险体系，有力避免损害大规模金融消费者的权益。特别地，日本基于《民法》478条规定，研究制定《关于防止利用伪造卡及被盗卡等不正当操作机械取款等保护存款人的法律》，对伪造、盗窃银行卡及存折造成的持有者损失，金融机构应根据存款人过失程度及时赔偿。

　　加强消费者数据授权、整合与共享。近年来，电子信息技术高速发展，信息风险聚集暴露问题突出，以传统形式开展的金融消费者权益保护难以与之匹配。为应对这种情况，美国将消费者金融数据的收集、整合与共享工作作为创新内容。2017年，美国金融消费者保护局（CFPB）发布《消费者授权的金融数据共享和聚合原则》，规定金融数据授权、获取和控制内容，并建立非授权情况下的问责机制，已成为鼓励金融创新与风险防控的重要范本（表3）。

　　推动金融教育普及化。从消费端丰富消费者金融常识、增强消费者甄别能力以及提高消费者维权保障意识，对构建金融消费者权益保护具有重要作用。美国通过发布名为“货币冒险”（Money Adventure）的移动App及配套解释，借助数字技术发布辅助指南，根据不同年龄段设定教学时间、目的、重点与层次，将金融知识纳入国民教育体系。英国将个人预算、税收等金融能力（知识）教育作为中小学国家课程大纲项目，设立独立的货币咨询服务公司，主要通过在线健康检查、债务咨询服务以及金融教育三种方式发展消费者金融教育，提高公众对金融事务的了解和认识。韩国金融教育理事会计划通过提高公共和私营部门之间的合作水平，包括金融素养指标设置、一站式内容平台、广泛培训计划以及差异化教育方法等提升金融教育的有效性。日本在《21世纪新金融构建》文件中强调金融教育的重要性，设定了以政府部门主导，金融行业团体和金融机构、消费者事务中心及社区中心广泛参与的金融教育体系，2005年首次制定金融教育国家战略并将金融教育内容纳入学校课程，开展市民团体学习小组活动，通过金融知识问卷调查及时了解家庭、成年人、儿童等群体的金融素养和偏好。

　　法律体系与制度保障方面。目前我国已构建起了包括《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《反垄断法》在内的消费者权益领域总体性制度框架。自2015年开始，在金融消费者权益保护领域相继出台《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》以及《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等政策文件，从规范金融机构行为、消费者金融信息保护、金融消费争议解决和监督与管理机制的角度进一步明确主体责任，促进形成公平、公正的金融市场发展格局。2021年银保监会（现为国家金融监督管理总局）发布《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》，从评价要素与等级的角度开展银行保险机构消费者权益保护工作质效科学评价。近年来，我国已建立了多层次的投诉处理机制，从全国消费者热线、仲裁、司法途径进行解决，也可以从第三方金融调解机构来解决。

　　但从实际应用看，仍存在一些亟待解决的问题。一是各政策法规适用的对象范围还有待拓展，现行法律法规主要将银行机构及其附属子公司纳入监管范围，未明确地方金融监管局设定的“7+4”类金融机构的监管范围。二是违法处罚机制有待完善，对违法情形的细分不足，消费者电子信息的获取、储存和使用等层面的取证与违法所得的量化难度较大，投诉解决的第三方机制还未有效建立。三是对金融消费者教育尚需形成制度性标准范本，近年来开展的“金融知识进万家”活动缺乏对不同群体的针对性，系统性、全面性的金融教育体系还未完全形成。

　　金融监管与行业自律方面。随着对金融消费者权益保护的关注不断提升，我国在监管机构的设置上也有所变革。金融监管层面，2006年《银行业反不正当竞争公约》的签署标志着我国金融行业自律机制将消费者权益保护纳入重点工作中。2011年开始，“一行两会”相继成立消费者保护局，主要制定消费者权益保护总体战略、政策行为有效性评估、开展消费者宣传教育以及实施监督检查。行业自律层面，中国银行业协会在2011年成立消费者保护工作委员会，山东省等部分省份也建立了银行业金融消费者权益保护自律公约，凸显了行业协会的自律功能。

　　但目前金融消费者权益保护部门承担的职责更多体现在制度研究、投诉处理、风险提示等领域，对金融机构监管、奖惩力度不足，特别是在大型科技金融平台授权、访问和利用用户信息等方面，消费者权益保护相关部门相互协调和职能分工有待进一步明确。自律协会存在地域性界限，金融机构自律标准还未统一，行业自律对金融机构监管有限，金融机构自身层面的内部投诉纠纷化解功能仍未完全凸显。

　　健全金融领域消费者权益保护制度框架。一是适当扩大小金融消保工作的适用主体范围，特别是小贷公司、贷款平台等有待规范的金融主体，加强金融消费者权益部门的协同监管机制，优化监管资源配置，提高工作协同性和配合度，明确各部门在消费者权益现场监管、非现场监管以及制度研究等方面的差异性监管职责，不断推动金融消保工作动态化、常态化。

　　二是增强公平竞争审查制度刚性约束，健全完善公平竞争审查抽查、重大政策措施咨询、举报和回应等机制，推进反不正当竞争专项执法工作，维护公平竞争市场环境，推动建立金融机构与消费者长效互动机制，提高金融机构服务窗口的人员资质和水平，完善金融机构内部风险控制，在产品开发、宣传等步骤注重产品重要信息和风险的披露，防止诱导行为。

　　三是加强消费者权益保护与普惠金融密切衔接，将消费者权益保护工作作为普惠金融的重要组成部分，增强消费者公平交易权、信息安全权在普惠金融领域的实际应用，增强金融产品适老化程度，实现金融消保和金融服务的双向良性发展。

　　完善权益保护的事前与事后制度。一是完善金融消保机构的基础和配套设施建设，探索建立具有独立性、统一性和专司性质的金融消费者权益保护机构，统一开展制度规划、机构监督和金融教育等，持续开展存款保险宣传工作，扩大《存款保险条例》及存款保险知识宣传覆盖面，进一步提升社会公众对存款保险制度的认知和理解，增强金融消费者信心。二是优化金融机构内部投诉处理与纠纷解决机制，将金融机构作为金融消费者保护的第一主体，不断完善内部化解纠纷、处理投诉的工作机制，提高消费者权益保护工作年度综合考核占比，持续改进服务质量。三是探索建立专业性强、公正度高、方便快捷的第三方非诉金融纠纷处理中心，建立规范性投诉、调解和仲裁指引，为金融消费者提供诉讼外的救济方式，搭建统一受理金融消费者投诉的信息化平台，提高登记、办理、汇总等操作的便捷时效性。

　　发挥金融科技在权益保护中的创新作用。在金融科技3.0时代，需要进一步增强金融科技与金融消费者权益保护工作的协同作用。要加快推进关于金融科技、金融消费者权益保护以及隐私保护相关领域的立法实践，在金融数据授权、获取、加工和利用方面制定消费者保护性原则，相关原则要做出有利于消费者一方的解释。探索在“监管沙盒”下基于公开透明的市场中穿透式监管的作用效应，健全互联网支付机构全流程监管模式。加大对金融科技公司的监管力度，健全非消费者主动授权情况下非法获取用户数据的问责机制，提高违法成本。金融监管部门与行业自律协会要积极引导非银机构提供合规优质的服务，推动行业规范健康发展。

　　推动形成精准的金融教育体系。金融产品的特殊性意味着金融消费者应持续加强自身建设，提高金融素养。一是加强国民金融普及的顶层设计，研究制定金融教育发展规划，根据中小学生、成年人及老年群体主要金融服务内容与需求开展差异性的金融知识普及活动，将金融基础知识融入到闯关答题等小程序中，形成广覆盖的金融教育模式。二是通过新闻、公众号、手机银行客户端等载体开展通俗易懂的金融案例讲解，提高金融消费者在投资选择、合同签订以及后续跟踪等方面识别风险的能力，增强消费者的维权意识。三是通过银行合作、社区合作和校企合作等多种方式开展金融知识宣传普及活动，充分发挥金融标语条幅、宣传海报等实体宣传方式在特定区域的作用，增强消费者抵御非法集资、非正常金融活动的能力。